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제39호(6-7월) | 북극해 글로벌거버넌스와 국제협력

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Written by 라미경(순천향대) 작성일19-07-05 16:07 조회1,449회 댓글0건

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​출처 - ​유준구(2012), 북극해 거버넌스 현안과 과제, 국립외교원 외교안보연구소

북극해 글로벌거버넌스와 국제협력

라미경(순천향대)

1. 들어가기

 최근 기후변화로 북극해의 빙하가 녹으면서, 러시아 북쪽과 북대서양, 북태평양을 잇는 항로를 이용할 수 있게 되자 세계 강대국들 특히 미국, 중국 G2 국가가 큰 관심을 보인다. 이에 대한 국제사회의 역학관계는 자원, 영유권, 해상통로, 환경, 기후, 관광 등에 따라 협력과 갈등의 이중구조로 나타나고 있으며 해양안보와 해양협력의 중요성 역시 더욱 부각되고 있다. 해양은 원유, 원자재 중요 수송로이자 상품의 공급이 지연되거나 봉쇄되는 경우, 지역 및 국가안보 등 모든 영역에 심각한 위협이 될 수 있다. 북극지역도 예외가 아니다. 이는 북극해가 갖는 지경학적 자원의 가치가 크기 때문이다.
기후변화/지구온난화, 빙하의 해빙 등을 포함한 북극의 급격한 환경변화에 따라 과학적, 경제적, 정치·외교적, 문화적, 생태관광적 분야에서 북극에 대한 관심과 국가적 이해관계가 증가하고 있으나, 북극 관련, 특히 북극 의미공간들에 대한 북방항로(Northern Sea Route), 철도(Railways), 탄화수소 자원, 광물자원, 하운(River Transportation), 거버넌스, 지속가능한 개발, 국제적 경쟁과 협력 등의 통합적 연구가 매우 미흡하다.
2050년경 북극에서 얼음 없는 여름이 도래할 것이라는 예측(미국해양대기청[NOAA], 2018년)에 따르면 12개월 상시 북극항로 운항이 가능해질 것이므로 그 가치는 더욱 커질 것으로 전망한다. 지하자원의 고갈이 세계경제의 불황을 극대화시킬 수 있는데 북극해에는 전 세계 석유매장량의 13%, 천연가스매장량의 30%가 있는 것으로 알려져 있어 산업적 가치가 매우 큰 것으로 평가하고 있다. 2019. 5. 8 마이크 폼페이오 미 국무장관은 제11차 북극이사 각료회의 전 본격적인 회의에 앞서서 북극 지역에 군사적·상업적 영향력을 확대하려는 중국과 러시아 비난하였다. 지구 온난화와 이상기온으로 북극해 지정학적·지경학적 중요성이 증대하고 있다. 시베리아·북극권은 교통로(육·해·공)는 물론 석유와 천연가스 등을 비롯한 다양한 천연자원(연료·원료)과 농림자원, 한류성 수산자원의 보고지역이다. 북극해는 21세기 한반도의 잠재적인 미래 성장공간이기도 하다. 이에 북극해를 둘러싼 현재의 쟁점과 글로벌 거버넌스 구축을 통한 국제협력에 대해 살펴보고자 한다.

2. 북극해 개발을 둘러싼 쟁점
 
현재 북극해 연안의 주요 당사국은 러시아, 덴마크(그린란드), 노르웨이, 미국, 캐나다 등 5개국으로 구성된다. 이들을 중심으로 북극 자원 개발의 지경학적 및 이해 당사국들의 영유권 분쟁의 지정학적 중요성이 한층 강화되고 있다. 북극(Arctic)해를 둘러싼 해양안보는 현재 북극 그 자체의 법적 지위가 복잡한 구조와 양상을 지니고 있으므로 협력보다 갈등의 양상을 띤다. 북극해를 둘러싸고 쟁점이 되는 사항들은 다음과 같다.
첫째, 영유권 문제이다. 연안 5개 국가의 북극해를 둘러싼 일련의 영유권 주장은 실질적인 점유나 실효적 지배 사실이 없는 상태에서 국제법적 적법성 논란의 대상이 되고 있다. 북극해는 유엔해양법(UN Convention on the Law of the Sea)에 따라 해역에 대한 개별국가의 주권이 인정되지 않는다. 북극해 인근지역 특히 러시아는 첫째, 타협적 태도를 보이면서 다른 연안국들과의 양자, 3자, 다자 협상을 통해 단계적으로 합의를 끌어내고자 노력하고, 둘째, 바닥과 수역의 분리 접근, 카스피해 횡단 가스관 건설 허용 등을 통해 경제적 이익을 일부 희생하는 대신, 안보적 이익만은 지키려 하고 있다. 북극해 경계획정 분쟁에서 러시아는 소련 시기 ‘국가 섹터 분할’ 원칙에 따라 북극점을 기준으로 하는 광활한 지역을 자신의 섹터로 선포한 바 있으나, 1997년 UN 해양법협약을 비준하면서 이를 포기하는 대신 UN 대륙붕한계위원회에 대륙붕 외측한계 확장 신청서를 제출하여 국제적 인정을 받기로 입장을 바꾸었다. 배타적 경제수역(Exclusive Economic Zone, EEZ)을 둘러싼 영유권 분쟁의 양상과 이에 대한 이해 당사국들의 국제적 체제 수준에서 대응과 북극을 둘러싼 영유권 분쟁은 많은 문제점을 내포하고 있다.
그린란드의 국방·외교권을 가진 덴마크는 캐나다와 조그마한 돌섬인 한스섬을 놓고 치열하게 다투고 있다. 그린란드와 캐나다 중간에 있는 한스섬은 북극의 얼음이 녹으면서 나타난 것으로, 주변 자원은 물론 북서 항로 관문에 있어 각축장이 되고 있다. 두 나라는 지금까지 서로 자기네 땅이라고 국기를 번갈아 꽂아 가며 갈등을 빚고 있다.
알래스카를 소유한 미국과 북극권에 맞닿아 있는 캐나다의 갈등도 만만찮다. 미국과 캐나다의 북서 항로에 있는 보퍼트해 대륙붕의 자원을 놓고 해양 경계선 갈등이 치열하다. 캐나다는 알래스카 육상 자오선의 연장선에 해양경계선을 그어야 한다고 주장하고 있지만 미국은 육상 경계를 벗어나 해안선을 기준으로 바다 영토를 나누면 캐나다 영해 쪽으로 경계선이 더 넘어간다며 다투고 있다. 보퍼트해 대륙붕에 많은 석유와 천연가스가 묻혀 있기 때문이다. 이곳 분쟁 지역은 아직도 해결의 실마리를 찾지 못하고 있다.
미국 금융시장 불안으로 외국 자본이 빠져나가면서 재정위기를 맞은 아이슬란드는 유럽연합(EU)의 정식 회원국 편입을 뿌리치고 국채를 빌려주기로 한 러시아에 미군 기지를 내준다고 발표해 유럽을 놀라게 했다. 아이슬란드는 또 중국 자본을 끌어들여 경제를 일으키려는 목적에서 국토 일부를 중국에 빌려주기로 약속하면서 강대국들의 각축장으로 이용되지 않을까 하는 우려를 낳고 있다. 북극으로 이어지는 항구가 절실한 중국에 아이슬란드는 북극 항로 전초기지로서의 이용 가치가 충분하기 때문이다. 동토 아이슬란드 주변의 자원과 교역 길목을 노린 강대국들의 힘겨루기가 이어지고 있다.
현재 북극문제 해결의 최선의 접근방식으로는 북극에 대한 주권과 자원분쟁이 관련 유엔해양법협약과 같은 국제법의 주재 하에 외교적 경로를 통해 평화적으로 해결하는 것이다. 북극해의 특수한 지리적 형상으로 북극해 국가들의 주장이 허용될 경우 대륙붕 주장에 대한 통제를 주장하는 국가들과의 충돌이 불가피할 수밖에 없을 것이다. 또 다른 갈등 해결 방식은 양자 협력을 통한 해양경계문제 해결인데, 여전히 미해결 분쟁 지역이 산재한다. 가장 큰 장애물은 상대적으로 개발이 쉬운 경우 연안국의 자원개발과 영유권 주장을 유보하기가 쉽지 않다는 점이다.
각국의 북극 영토를 보호하는 것은 무엇보다 중요한 일이다. 이에 따라 현재 북극권에는 상당수의 군사기지가 설치돼 있다. 미국은 알래스카, 캐나다는 자국의 북극 지방뿐만 아니라 북서항로를 따라 기지를 설치하고 있다. 또 덴마크는 그린란드, 노르웨이는 자신의 북극 연안에 기지를 설치했다. 러시아 역시 북동항로를 따라 기지를 설치하고 있으며 북해 함대와 태평양 함대의 전투력을 증강시키고 있다. 이와 함께 북극해를 동서로 관통하며 육·해·공 감시 활동을 벌이고 있다.
둘째, 에너지 자원확보 문제이다. 북극해 연안 5개국인 미국·캐나다·러시아·노르웨이·덴마크를 비롯해 이누이트족·유럽연합·북극이사회·독일·중국에 이르기까지 각국은 북극에 대한 영유권을 공격적으로 주장하고 있다. 이와 함께 북극의 방대한 에너지 자원을 둘러싼 쟁탈전이 시작됐다. 러시아의 북극해 개발 정책과 함께 북극권 국가를 중심으로 북극해에 매장된 자원 확보 분쟁이 가시화되고 있다.
북극해에 대한 관심은 에너지를 비롯한 다양한 해양자원으로 쏠리기 시작했다. 북극에는 석유와 가스 자원뿐만 아니라 광물·수산·생물공학 자원이 있다. 막대한 양의 금·다이아몬드·백금·은·구리·아연·니켈·납 등이 매장된 것으로 알려진다.
러시아·미국·캐나다·노르웨이·덴마크 등 관련국들이 북극권 자원 탐사에 총력을 기울이지 않을 수 없는 이유다. 북극해 에너지는 상당량이 러시아 내륙에서 북극으로 이어지는 바다에 매장돼 있다. 고티에 박사는 “북극권 에너지가 특정 국가에 편중된 것이 사실”이라며 러시아의 천연가스 장악력과 전략적 통제 가능성이 강화될 수 있다고 우려했다. 사실 북극 지역을 관리하려는 러시아의 움직임은 여타 북극권 국가보다 가장 활발하다.
특히 100% 에너지 수입국인 한국 입장에서 북극의 자원, 특히 2017년 12월 러시아의 첫 북극 LNG 프로젝트인‘야말 LNG-1'가 본격 가동되고, 기단 반도에서 ‘Arctic LNG-2', 'Arctic LNG-3' 프로젝트들이 추진되고 있는 것을 감안하여야 할 것이다.
셋째, 해상 수송로 확보이다. 러시아는 현재 북극해 확보 문제로 미국과 논쟁에 휩싸여 있다. 러시아에서는 북극 지방의 경제적 가치를 확보하기 위해서라도 덴마크·노르웨이·캐나다·아이슬란드·스웨덴·핀란드 등의 국가와의 논쟁에 적극적으로 대비해야 한다는 지적이 제기되고 있다. 북극의 로모노소프 해저산맥이 어디에서 시작됐는지에 따라 러시아령 북극 대륙붕 경계가 새롭게 설정될 수 있기 때문이다. 특히 노르웨이와 러시아의 갈등이 가장 치열하다. 북동 항로가 놓인 바렌츠해의 자원을 놓고 노르웨이와 러시아는 40년간 다퉜다. 노르웨이령인 스발바르제도와 러시아령인 노바야제믈랴제도 사이 바렌츠 해저에는 무진장한 석유와 천연가스가 매장돼 있고 세계적인 어장이 형성돼 있기 때문이다. 러시아 어선들이 노르웨이 경비정에 쫓겨나는 일이 비일비재하면서 외교적 마찰까지 겪었다. 러시아는 이 지역에 군 항공기를 수시로 보내 감시하며 군사적 충돌 일보 직전까지 간 적도 있다.
급기야 두 나라는 지난해 해저 중간선에 경계선을 긋는 데 합의하고 서로 자원 개발에 나서고 있다. 노르웨이는 기존의 북해 석유 자원이 고갈돼 감에 따라, 러시아는 빨리 자원을 개발하는 것이 유리하다는 판단에서 합의하게 됐다. 경계선 결정 이후 노르웨이는 발 빠르게 바렌츠해 경계선에 석유와 천연가스 시추선을 올리며 개발에 열을 올리고 있다. 자본과 기술력이 떨어지는 러시아도 이 지역에 외국 자본을 끌어들여 개발하려고 안간힘을 쏟고 있다.  

<그림 1> 불붙은 북극 자원 쟁탈전​

 

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​자료: 유로저널, “한국, 북극이사회 옵서버 자격 획득,” 2013년 5월 21일.

 

3. 글로벌 거버넌스: 국제협력

북극지역의 현안을 논의하고 개발을 주도하고 있는 것은 1996년 창설된 북극이사회, 북극이사회는 거버넌스1) 형태로 북극지역의 지역간 국제기구로서 국제적 영향력을 수행하고 있다. 북극이사회는 북극해 문제에 대한 북극해 연안국 및 국제적인 이해관계를 조정하여 북극의 지속가능한 개발을 추구하는 북극해 연안국들의 공식적인 정부간 관계 포럼이다. 북극지역의 전략적ㆍ경제적 가치가 확대됨에 따라 북극외교의 강화를 위해 북극이사회의 역할 방향을 모색해야 한다.2) 북극이사회는 미국과 러시아, 캐나다, 핀란드, 노르웨이, 덴마크, 아이슬란드, 스웨덴 등 8개국으로 구성돼 있으며 중국과 인도, 한국, 싱가포르, 이탈리아, 일본 등은 이른바 '옵서버', 참관 국가3)이다. 북극은 남극과 달리 2008년 연안 5개국이 자신들의 배타적인 독점권을 명시한 ‘일루리삿 선언’을 채택을 통해 북극개발을 독점하고 있는 실정이고 이들 연안국들과의 관계를 지속적으로 잘 유지하고 동시에 배타적인 카르텔 구축에 대비해 국제협력을 더 강화해야 할 필요가 있다.
북극이사회의 설립목적은 네 가지 규범으로 요약된다. 첫째, 북극 주변 거주민들의 복지와 원주민 및 지역커뮤니티의 전통을 보호하는 것이다. 둘째, 북극의 지역환경 및 거주민의 건강과 생태계를 보호하는 등의 생물다양성을 유지시키는 것이다. 셋째, 북극 자연자원의 지속가능한 이용과 남용을 방지하는 것이다. 넷째, 북극지역의 지속가능한 개발을 추구하는 것이다. 이렇듯 북극의 새로운 비전은 평화로운 북극, 북극의 거주환경 개선, 번영하는 북극, 안전한 북극, 건전한 북극, 강력한 북극이사회의 위상 등이다.
하지만 앞서 살펴봤듯이 다양한 분야와 연계된 북극해 문제의 복잡성으로 인해 효과적인 국제협력구조나 거버넌스체제 구축이 쉽지 않은 것이 현실이다. 북극의 변화에 따른 글로벌 거버넌스의 변화에 대한 압력은 계속 증가하고 있으나, 현실에서는 초국경 협력보다는 경쟁과 분쟁의 양상으로 치닫고 있는 모양새가 자주 나타난다. 게다가 북극에서는 러시아, 덴마크 및 그린란드, 캐나다, 노르웨이, 미국 등 주요 연안국가간 해역경계 획정이 서로의 이익충돌로 인해 아직도 상당부분 지연되고 있다.
특히 최근 북극이사회 중심의 북극해 거버넌스는 국제규범의 부재와 회원국들의 기득권 보호로 말미암아 글로벌 공유재의 관점에서 다소 비효율적, 비민주적인 것으로 비북극 지역 국가들의 많은 비판을 받고 있다. 북극해의 거버넌스 체제에 있어서 연안국의 일방적인 입법이나 폐쇄적인 양자적, 지역적 거버넌스를 벗어나기 위해 각종 노력을 하고 있다.
북극이사회의 독점적 거버넌스 구조를 깨는 것으로 아이슬란드에서 창설된 ‘북극서클(Arctic Circle)’은 북극해에 관심이 있는 각국의 산, 학, 연, NGO, 정부관계자의 공식협의체이다. 북극서클은 북극해의 항행, 자원, 에너지, 수산, 북극규범 수립 등에 광범위한 이슈를 논의하는 국제협력기구이다. 또한 북극해 연안도시와 지방정부의 결속체로서 ‘북방포럼(Northern Forum)’은 북극해의 여러 다층적 협력기구 중에서 가장 왕성한 활동을 보인다. 이외에도 민간과 학계의 글로벌 네트워크가 확산된 점은 주목할 만한 변화이다.
결국 현행 거버넌스 구조의 중요한 개선 방법은 양자, 지역, 다자간의 협력이 유기적으로 연계되어 단기적 현안해결을 도모함과 동시에 궁극적으로 국제협력을 통한 여러 방식의 기여로 북극해 논의구조가 확장되어야 할 것이다.

4. 나오기: 한국의 정책적 고려

현정부가 추진하고 있는 ‘신북방정책’4)은 러시아를 비롯한 북방 지역 국가들과 경제협력을 확대하여 한국경제의 신경제성장 동력을 창출하고자 하는 것이다. 한반도의 평화와 번영의 토대를 마련하는 대외정책으로 한국이 대륙과 해양, 유라시아와 아시아-태평양 지역을 연결하는 '가교국가'가 되는 것에 핵심 목표이다.  한국이 북극항로를 이용할 경우 부산에서 로테르담까지의 거리는 2만 2,000km에서 1만 5,000km로 32%가 단축되며, 기간은 10일 정도 줄어들고 게다가 북극항로가 활성화되면 한국의 항만은 자연스럽게 허브항으로 발전할 수 있는 기회이다. 한반도 비핵화 논의가 진전될 시 철도·에너지(가스)·전력 분야에서 남·북·러, 남·북·중·러 다자협력에 대한 구체적인 방안(정치·외교적 불안요소 관리, 상이한 법·제도 통합) 마련이 필요하다.
북극해와 맞닿아 있지 않은 나라들의 경쟁도 치열해지고 있다. 중국이 가장 발 빠르게 대처하고 있는 모습이다. 중국은 러시아에서 만든 쇄빙선을 들여와 개조해 쉐룽호로 이름 붙인 뒤 일찌감치 북극을 수차례 들락거렸다. 지난해에는 북극 항로를 왕복 운항하는 데도 성공했다. 올 8월에는 중국 다롄에서 1만 9000t급 컨테이너선 융성호가 출발해 네덜란드 로테르담 항에서 컨테이너를 적재한 뒤 다시 중국으로 돌아가고 있다. 북동 항로에는 아직 컨테이너선이 운항한 적이 없어 의미가 크다. 이처럼 북극과 동떨어진 중국이 북극 항로에 정성을 쏟는 이유는 빠른 교역에도 있지만 미국 등 서방 세계의 수에즈운하와 말라카해협에 대한 감시와 눈치에서 벗어나겠다는 의미도 있다. 우리나라와 일본도 우수한 과학 기술과 조선 기술을 바탕으로 북극 개발에 도전장을 내고 있다. 이러한 과정에서 북극권 국가 간 갈등이 복잡한 모습으로 확산될 가능성이 높아졌다. 북극해에서 발생되고 있는 분쟁은 대륙붕 연장, 자원 관할권, 도서 영유권, 북극항로 관할권 등 다양한 형태로 나타나고 있다.
북극해는 연안국 사이에 ‘협력과 갈등’이라는 갈림길에 서 있다. 북극해 자원 확보 및 영유권 경쟁 등 북극해 연안 5개국이 벌이고 있는 소리 없는 전쟁이 계속되고 있다. ‘신거대 게임(New great game)’에 비유되기도 하는 북극해 쟁탈전. 이 북극해가 갖는 전략적 및 경제적 가치를 고려한다면 화해·협력의 21세기에 어두운 그림자를 드리우는 신냉전의 중심 무대가 될 가능성이 더 한층 높아지는 듯하다. 북극해의 다양한 문제는 어떠한 주권국가도 독자적 활동, 심지어는 초강대국인 미국, 중국에 의해서도 해결될 수 없고 관련 정부들과 비정부 행위자들의 일정한 협력이 필요하다. 이에 국제협력의 상징적 기제로서 국제적 협동관리를 모색하고 지속가능한 발전적 대안을 탐색해 보고 더 나아가 한국이 추진하고 있는 신북방정책이 국가이익으로 연계될 수 있도록 전략적 방향을 모색해야 한다.

라 미 경(羅美景): 충남대에서 정치학 박사학위를 받고(논문: 국제관계에서 개 발 NGO의 역할에 관한 연구, 2001), 현재 순천향대학교 사회과학연구소에서 연구교수로 재직 중이다. 관심분야로는 방위산업, 시민사회(NGO), 한국의 공적개발원조(ODA) 등이며, 논문으로는 공공외교를 통한 연해주 한인독립운동 재조명(2019), 민간협치를 통한 호국보훈정책(2018), 공적개발원조(ODA)를 통한 보훈외교(2015), 한국방위산업의 비판적 고찰 (2015) 등이 있다. (mkra33@sch.ac.kr)

​「각주」

1)​  라미경, “거버넌스 연구의 현재적 쟁점,” 『한국거버넌스학회보』 제16권, 3호, pp. 91-100, 2009.

2)​  양정훈, “북극 러시아를 위한 협력과 개발 방안 연구,” 『한국 시베리아연구』 제21권, 2호, p.88, 2017.

3)  윤영미, 이동현, “글로벌시대 한국의 북극정책과 국제협력,” 『한국 시베리아연구』 제17권, 2호, p.15, 2013.

4)​  이정균, 김범환, “북러 관계 70주년 평가와 전망,” 『대외경제협력연구원 기초자료』, pp. 18-24, 2018. 

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