▣ 서   론
 

  중국은 2006년 ‘해양대국’을 선언한 이후부터 이어도 관할권을 본격적으로 주장하기 시작하면서 이어도를 중국명인 ‘쑤엔자오’(蘇岩礁)라고 명명하였다. 2011년 7월 이어도 해역에서 침몰어선 인양작업을 하던 한국선박에 대해 관공선 3척을 보내 “중국 관할해역”이라고 경고도 하였고, 해양경찰청 소속 3,000톤급 대형 순시선을 이 해역에 투입하기도 하였다. 2012년 3월에는 이어도에 대해 “해양감시선과 항공기로 정기순찰 할 것”이라고 선언하기도 하였다(최유식, “中 항공감시 해역 이어도까지 포함”, 『조선일보』, 2012년 9월 25일, p. A1.). 그리고 2013년 11월 23일에는 일방적으로 이어도 상공을 포함하는 방공식별구역(ADIZ)(방공식별구역(Air Defence Identification Zone)은 일국의 영공방위를 위하여 일정공역을 비행하는 항공기를 식별하고 비행위치를 통제하는 업무를 실시하는 임의의 공역(空域)이다. 국제법적 권한을 명시한 규정은 없다.)을 설정하여 발표하였다. 
  이처럼 중국은 이어도 관할권 문제를 한·중 간의 분쟁화를 시도하고 있다. 이런 맥락에서 본고는 현재 진행 중인 한·중 간 이어도 관할권 분쟁의 쟁점이 무엇인가를 살펴보고, 이를 분석 및 평가해 본다.

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▣ 이어도의 국제법적 지위 및 전략적 가치
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  이어도는 한국의 최남단 마라도에서 남서쪽으로 149km(80해리), 중국의 현초(顯礁)인 뚱다오(童島)에서 동북으로 247km(133해리) 지점에 위치한 타원형의 수중암초이다. 수중암초는 국제법상 도서(island)로서의 법적지위(도서(island)는 수면으로 둘러싸이고, 만조 시에도 수면위에 있는 자연히 형성된 육지지역을 의미하며 영토의 일부이다(유엔해양법협약 제121조 1항). 도서는 크기에 관계없이 배타적경제수역과 대륙붕을 가진다. 그러나 암석(Rocks)은 배타적경제수역이나 대륙붕을 갖지 못한다(해양법협약 제121조 3항))를 가질 수가 없어 배타적경제수역과 대륙붕을 갖지 못한다.

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​  한국은 1951년 수중암초를 탐사하고 ‘대한민국 영토 이어도’라고 새긴 동판을 수면 아래 암초에 설치하였다. 1952년 ‘이승만 평화선’(대한민국 인접해양의 주권에 대한 대통령의 선언에 의해 설정된 해역으로 일본과 어업분쟁의 가능성을 방지하고, 어업자원 및 대륙붕자원을 보호하는데 그 목적이 있다. 김명기, 『독도 강의』(서울: 책과 사람들, 2007), p. 137.) 선포해역 내에 이어도를 포함시켜 한국의 관할권내로 만들었고, 1970년 해저광물자원 개발법을 제정해, 그 시행령에 이어도를 해저광구 중 제4광구에 포함시켰다(길병옥·최병학, “해양영토 주권의 역사적 근원 및 영유권에 대한 논리적 고찰”, 『해양전략』, 153호(2012), p. 198.). 그리고 1996년 국토해양부는 이어도를 포함한 배타적경제수역을 선포하였고, 2001년 국립지리원은 이어도로 명명하였다. 
 

  2003년 6월, 한국은 유엔해양법협약 제56조 및 제60조 “자국의 배타적경제수역 내에는 그 나라가 인공구조물을 설치할 수 있는 권리가 있다”에 따라 이어도 해저 암반에 36m 높이로 약 400평 규모의 해양과학기지를 건설하였다. 여기에는 무궁화위성을 통해 주요 장비가 원격으로 조작되고 관측기록과 영상이 실시간으로 전송되고 있다. 특히 남부해역의 기상상태를 모니터링하고, 태풍 등 해양기상예보 및 해상교통 안전에 필요한 핵심자료를 제공해 주고 있다. 그러나 이어도에 해양과학기지 같은 인공 구조물을 설치했다하더라도 수중암초인 이어도는 국제법적으로 도서로써의 법적 지위를 가질 수는 없다(인공섬·시설 및 구조물은 섬의 지위를 가지지 아니한다(유엔해양법협약 제60조 제8항)).
 

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  이어도의 전략적 가치는 대단히 크다. 해상교통의 요충지인 동시에 원유 약 1,000억 배럴, 천연가스 약 72억톤이 매장되어 있는 것으로 추정하고 있다(Energy Information Administration, Country Analysis Brief, East China Sea, (Washington D.C., Energy Information Administration, 2008)). 또 태풍이동의 길목에 위치하고 있어 기상학적 연구 및 예보를 할 수 있는 최적의 장소이기도 하다. 군사적 가치로는 각국 함정함의 주요 통과항로로 동(同)해역을 통제 시 주변국 해군력을 동시에 견제하는 것이 가능하다. 반대로 중국 입장에서 보면, 이어도는 중국 해군이 태평양으로 진출하는 길목인 동시에, 핵심 해상교통로인 곳이다. 다시 말해서 이어도는 한·중 양국 모두에게 절대적으로 관할해야 하는 군사 요충지인 것이다.

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▣ 이어도 관할권 분쟁의 쟁점

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   ◎ 영해기선 설정 문제

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   영해(territorial sea)는 연안국의 기선으로부터 12해리까지의 수역을 말하며, 영토의 일부로서 연안국이 주권을 행사하는 수역이다. 영해의 경계획정은 관련 당사국 간 합의가 되지 않는 한, 마주보는 국가(opposite state) 간의 양 해안거리가 24마일이 되지 않는 경우와 영토가 인접한 국가(adjacent state) 간에는 중간선(中間線) 또는 등거리(等距離) 원칙(중간선 원칙은 마주보는 국가 간 서로 마주보는 각 연안의 가장 가까운 지점 간 거리의 중간점의 궤적이 두 국가 영해의 경계가 되며, 등거리 원칙은 관련 두 국가 간 합의에 의해 동일한 궤적이 두 국가의 영해의 경계가 된다(유엔해양법협약 제15조))에 의해 영해를 설정하도록 규정하고 있다. 
 

  한·중 간에 영해범위 12해리에 대해서는 이견이 없으나, 영해설정의 기준점을 어떻게 정해야 하는가를 둘러싸고 논쟁이 벌어지고 있다. 영해기선(base line)(영해기선은 영해의 한계를 설정하는데 기초가 되는 선이다. 배타적경제수역 및 대륙붕 등 해양경계획정은 모두 기선을 토대로 한다. 고충석, “동아시아 해양분쟁과 한국의 이너셔티브”, 『한겨레』, 2012년 10월 4일, p. 26.)의 설정방법은 1958년 ‘영해 및 접속수역에 관한 제네바협약’에서 통상기선(normal base line)이 채택되어 해안선을 기점으로 하게 되었다. 그러나 해안선이 밀·썰물과 기상의 영향 등으로 침식되고 굴곡됨에 따라, 1982년 해양법협약에 직선기선(straight base line) 방식도 허용하게 되었다. 이것은 해안선의 굴곡이 심하거나 도서들이 늘어선 지역 등에 국한해 관련국 간 합의를 통해 외곽 도서 또는 인공 건조물 등을 기점으로 할 수 있도록 한 것이다. 

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  중국은 1996년 건국 이래 최초로 대륙연안 및 서사군도 주변에 영해 직선기선을 선포하였는데(1996년 전국인민대표대회에서 유엔해양법협약에 관한 비준 동의와 배타적경제수역 선포방침을 밝히면서 대륙연안에 48개, 서사군도 주변에 27개의 영해 직선기선을 선포하였다. 배진수, 『동아시아의 해양분쟁과 해군력 증강현황』(서울: 한국해양전략연구원, 1998), p. 26.), 해양법상 적법성 여부가 현재 문제가 되고 있다. 그 이유는 중국이 설정한 기점이 직선기선의 요건인 해안선 굴곡에 적합하지 않으며, 육지에서 너무 멀리 떨어져 있기 때문이다. U.S(Dpt. of State, "Bureaue of Oceans and International Environment and Scientific Affairs", Limits in the Sea,  No. 117(Straight Baseline Claim: China), p. 5.).

  이와 같이 중국이 일방적으로 설정한 영해기선 기준은 앞으로 한·중 간의 배타적경제수역 및 대륙붕 경계획정 협의 시 핵심적인 논쟁사안이 될 것이다.

  ◎ 배타적경제수역 경계획정 문제

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  배타적경제수역은 연안국의 영해기선으로부터 200해리까지 미치는 범위를 말하며, 연안국은 이 수역내에서 천연자원의 탐사, 개발 및 관리를 위한 주권적 권리와 인공섬, 해양과학조사 등에 대한 관할권을 가진다. 유엔해양법협약상 배타적경제수역 설정은 양국 해안 간의 폭이 400해리 이상일 경우에는 문제가 되지 않는다. 다만, 400해리 미만일 경우에는 관련국 간 협의를 통해 설정하도록 명시되어 있다. 그런데 한·중 간의 서해지역은 400해리 미만이기 때문에 상당부분의 해역이 중첩이 된다. 따라서 반드시 당사국 간 협의를 통해 경계선을 획정해야만 한다. 

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  한국은 중간선 원칙을 주장하고 있고, 중간선 원칙을 적용하여 배타적경제수역을 획정 시 이어도는 당연히 한국이 관할권을 갖게 된다. 왜냐하면, 이어도는 한·중 간의 중간선에서 한국쪽으로 28해리나 더 들어와 있는 곳에 위치하고 있기 때문이다. 그러나 중국은 서해의 대륙붕 대다수는 퇴적물이 황하강 및 양쯔강에서 흘러나온 토사이므로 대륙의 자연연장 원칙을 기초로 해서 경계획정을 형평의 원칙(equitable principles)을 적용해야 한다는 주장하고 있다. 또한 중국은 서해의 대륙붕 대부분이 중국내륙에서 흘러나와 퇴적된 실트(silt)층이므로 이러한 실트라인을 기준으로 해야 한다는 주장도 펼치고 있다(김영구, 『한국과 바다의 국제법』(서울: 효성출판사, 1999), p. 549.).

출처: “한·중 이어도 놓고 EEZ 신경전”, 『동아일보, 2011년 7월 28일, p. 8.

  이와 같이 중국은 이어도가 자국의 육지영토가 자연스럽게 연장된 대륙붕상에 위치하고 있기 때문에 관할권이 중국에 있다고 주장하고 있다. 이는 해저지형을 고려해 볼 때 한국에 대해 중간선 원칙보다 형평의 원칙이 자국에게 더 유리하다고 판단하고 있는 것으로 볼 수 있다.

  ◎ 실효적 지배 문제
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  한국은 현재 이어도에 해양과학기지를 건설해 운용하는 등의 실효적 지배를 계속해 오고 있다. 또 국내법적인 차원에서 보더라도 1952년에 선포한 ‘이승만 평화선’ 수역 내에 포함되어 있고, 1970년 제정된 해저광물자원개발법상의 해저광구 중 제4광구에 위치한 우리나라 대륙붕의 일부에 속한다. 이 때문에 한국은 이어도가 영토분쟁의 대상이 아니라고 주장하고 있다.

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  그러나 중국은 “아직 배타적경제수역 경계획정이 이루어지지 않은 상태에서 한국이 일방적으로 이어도에 해양과학기지를 건설한 것은 국제법적 효력이 없다”고 주장하고 있다. 중국이 이런 주장을 펼치는 것은 배타적경제수역이 200해리 상부수역뿐만 아니라, 해저와 그 하층토의 천연자원에 대해서도 주권적 권리를 갖기 때문에 자국의 이익 극대화를 추구하기 위한 것이라고 판단된다.

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▣ 이어도 관할관 쟁점에 대한 분석 및 평가

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  이어도는 수중암초로써 국제법상 도서로서의 법적 지위를 가질 수 없고, 한국과 중국 어느 쪽의 영토도 아니다. 따라서 이어도를 둘러싼 한·중 양국 간의 분쟁은 그 본질상 영토분쟁이 아니고, 해양자원 보호 및 개발에 관한 분쟁인 것이다. 하지만 양국 간 해양문제에 관한 이해관계 대립이 첨예화 될 경우에는 한국의 해양자원뿐만 아니라, 해상교통로 확보 등을 포함한 국제법상 해양관할권 행사, 그리고 영해 주권에 중대한 위협요인이 될 수 있다.
 

  중국은 왜 이어도에 대한 관할권 주장의 강도를 높여 가고 있는가? 
 

  첫째, 이어도는 중국이 역내 패권국으로 부상하기 위해서 반드시 확보해야 할 핵심해역이라고 판단하고 있기 때문이다. 이어도는 서해와 동중국해 분기점에 위치하여 중국의 태평양 진출에 있어서 전략적 요충지인 동시에, 대양으로 진출하기 위한 전초기지로 사용할 수 있는 해역인 것이다. 또한 이어도 주변 해양에 천연자원이 풍부해 경제적 가치가 높고, 특히 급속한 경제발전에 따른 부족한 에너지 자원을 이어도 주변해양에서 확보하는 것이 가능하기 때문이다. 
 

  둘째, 이어도 관할권 문제는 한·중 간의 문제로 끝나는 것이 아니라, 현재 진행 중인 일본, 필리핀, 베트남 등과 영유권 분쟁 해결에도 결정적 영향을 줄 수 있다고 판단하고 있기 때문이다. 특히 중·일 간의 센카쿠열도 분쟁은 무력전 양상으로 전개 중에 있다. 이러한 상황에서 이어도 관할권 분쟁에서 수세적으로 밀리면 여타의 분쟁해결에 절대적인 악영향을 미칠 수 있다는 것이다.  
 

  셋째, 이어도 관할권 확보를 위한 국제법적 명분을 쌓을 때까지 시간을 벌려는 의도가 있기 때문이다. 국제법적 관례에 따라 중첩되는 해역의 중간선을 택하면 명백히 한국의 배타적경제수역에 들어감에도 불구하고, 중국은 해안선의 길이나 인구수 등을 고려하면 자국의 배타적경제수역이 좀 더 동쪽으로 확장될 수 있고, 이렇게 될 경우에는 이어도의 관할권이 자신들에게 있다고 보는 것이다. 특히 중국은 배타적경제수역 기준점을 유인도로 삼는 국제법적 관례를 무시하고 이어도와 가까운 뚱다오(童島)를 기준점으로 함으로써 16년째 경계획정 협의를 하지 못하게 만들고 있다. 특히 이어도 해역의 상공까지 방공식별구역을 설정한 것은 의도적으로 수역(水域)과 공역(空域) 모두를 분쟁지역으로 만들어 향후 협상에서 유리한 고지를 차지하기 위한 전략으로 볼 수 있다는 것이다.